Demokratie im postkommunistischen EU-Raum. Erfolge, Defizite, Risiken

(i.E.), Springer Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2021 (Mitherausgeber: Günther Verheugen und Karel Vodička)

Wie gefährdet ist die Demokratie in Osteuropa? Beflügelt von den Krisen der Europäischen Union, mobilisieren Populisten und Extremisten Unzufriedene. Mehrere Regierungen demontieren rechtsstaatliche Kontrollen und beschränken die Meinungsvielfalt. Korruptionsaffären und dubiose ökonomische Interessen scheinen die Politik zu beherrschen. Dieses Buch schaut genauer hin. Renommierte Länderexpert*innen analysieren Defizite, Erfolge und Risiken der demokratischen Entwicklung in den postkommunistischen EU-Mitgliedstaaten und in Ostdeutschland. Sie liefern ein systematisch vergleichendes und nuanciertes Gesamtbild – eine Generation nach den demokratischen Umbrüchen und im Blick auf Europas neue Gegensätze. read more

Towards a valid and viable measurement of SDG target 16.7

My chapter in: SDG16 Data Initiative. Global Report 2020, New York, 32-37

The UN Member States have set ten specific targets for Sustainable Development Goal (SDG) 16 , the promotion of just, peaceful and inclusive societies. Of these targets, target 16.7 aims at ensuring “responsive, inclusive, participatory and representative decision-making at all levels”. Among the 17 SDGs and the 169 targets defined to achieve the Goals, target 16.7 may be viewed as a key target because it focuses on political decision-making, which is a crucial prerequisite for all of the desirable policy outcomes defined in SDG 16 and in the other SDGs. This chapter discusses the official indicators for monitoring target 16.7 and argues that the Global State of Democracy Indices – a set of democracy measures developed by the International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA) – can function as valid proxy indicators. read more

Resilience to the Pandemic Not Only Depends on Enforcement Capacity

A commentary for International IDEA’s website

As COVID-19 virus infections are spreading across the world, the factors enabling states to cope with the pandemic have become the subject of intense public debate. High-income countries can rely on a much more developed hospital infrastructure to treat patients in critical conditions. However, economic wealth is not the only factor influencing the response capacities of states. China has demonstrated that it is possible to limit the spread of the disease by enforcing strict measures of social distancing and isolation.   read more

Rekindling Democracy’s Promise in Europe

An Op-Ed for “The European” and “Balkan Insight“, jointly written with A. Bekaj

A little more than 30 years after the fall of the Berlin Wall, the jubilation felt over the dawning of democracy in Central and Eastern Europe has dissipated. The region faces challenges that make the promise of democracy look like a mirage.

Anti-government protesters march in Belgrade, Serbia, in April 2019. Photo: EPA-EFE/Srdjan Suki

Over time, regimes in countries such as Poland, Hungary, Serbia and Bulgaria have taken steps to curtail civic space, undermine checks and balances and concentrate power in the hands of a few. read more

Illiberal Drift and Proliferation

A comparative study on the state of democracy and market economy in East-Central and Southeast Europe

In recent years, the illiberal tendencies characteristic of several East-Central and Southeast European countries have taken their toll on nearly all segments of society, from opposition parties to parliaments and judiciaries, to oversight institutions, local and regional self-governing administrative organs, the media, NGOs, the private sector and minority groups as well. This process can best be described as “illiberal drift,” because key democratic institutions – free and competitive elections, political participation rights and individual liberties, separation of powers and rule of law – are not abolished or fundamentally questioned. Rather these institutions are, over time, re-interpreted and subject to changes that pull them increasingly further away from the understanding that led the democratization processes of the 1990s and the enlargement of the EU in the 2000s. In recent years, the dismantling and erosion processes in Hungary and Poland have raised particular international attention. However, illiberal thinking and acting have meanwhile proliferated to numerous states of East-Central and Southeast Europe.

My regional report is part of the Transformation Index project, a global comparison and expert survey on democracy, market economy and governance in developing and postsocialist countries.

Download:BTI18_OMESOE

Assessing the Fundamentals of EU Accession

A civil society monitoring for Montenegro

Andrija Pejović, Minister of European Affairs (right), and Dragan Koprivica (Center for Democratic Transition) during the presentation of the reports

In 2015, the European Union redesigned its enlargement policy to focus on the rule of law, public administration and civic rights.  These “fundamentals” are required to meet the criteria of membership and constitute the  preconditions for a sustainable modernization of the Western Balkan states. The European Commission has monitored the state of reforms on the basis of consultations with government officials and external observers.

To involve civil society in this assessment and to provide better evidence for public debates, a Montenegrin think tank, the Center for Democratic Transition (CDT), has surveyed 41 experts and analyzed publicly available data. Drawing on the Commission’s new standardized assessment scales, CDT and I developed detailed questionnaires that assess the following areas: functioning of the judiciary; fight against corruption; fight against organized crime; media freedom; public administration reform; human rights. The results of these surveys are now published in two reports.

A key finding of this research has been that there is still a significant gap in implementing the new regulations adopted during the preparation for EU accession. Executive actors retain informal influence on the work of the judiciary. The newly established corruption-prevention agency has not effectively supervised the finances of political parties. Media outlets struggle to survive under growing economic constraints and political pressures. The judiciary has failed to sustain convictions in several cases of organized crime. Discriminatory practices persist due to a lack of both effective anti-discrimination policies and societal awareness.

 

Performance Monitoring for Montenegro

CabinetMeeting
Government of Montenegro: Cabinet Meeting

Montenegro belongs to a group of income-poor, small and young Southeast and East European democracies interested in joining the EU. To master the challenges of accession and membership, these states have to create a modern and effective public administration. However, experience has shown that externally imposed accession conditions and regulatory alignment do not sufficiently prepare new EU member states to overcome culturally ingrained practices of corruption and clientelism. Accession-driven administrative reforms yield sustainable effects only if they are complemented by stronger domestic public accountability.

The proposed project seeks to improve this accountability by establishing a system of indicators that enable the public to monitor the performance of central government in Montenegro. The indicators will be designed to map inputs, outputs and outcomes of government activities. They will provide data on financial and human resources employed by ministries, on the management of these resources and on the impacts of public policies. By generating objective, reliable and detailed empirical evidence on government performance, the proposed monitoring system will (1) empower parliament, citizens, civil society organizations and media to better assess and debate the quality of public governance and (2) support political representatives and senior officials in identifying and addressing shortcomings.

The project will be realized in cooperation with a Montenegrin think tank, the Center for Democratic Transition, and the General Secretariat of Montenegro’s Government.

Download: CDT_PolicyBrief_en

Im Schatten der europäischen Krise

Zur Lage von Demokratie und Marktwirtschaft in Ostmittel- und Südosteuropa

Regionalanalyse zum neuen Transformation Index der Bertelsmann Stiftung, Februar 2016

Die globale Finanz- und Wirtschaftskrise und die folgende Krise der Eurozone hatten jenseits der unmittelbaren ökonomischen Wirkungen auch gravierende politische Konsequenzen in Ostmittel- und Südosteuropa. Die Krisen zeigten, dass eine auslandsabhängige ökonomische Entwicklung anfällig gegenüber den internationalen Finanzmärkten ist.

Risiko-averse internationale Finanzmärkte und die strikteren EU-Überwachungsverfahren im Zuge der Eurozonenkrise beschränkten die fiskalischen Verteilungsspielräume der ostmittel- und südosteuropäischen Regierungen. Infolgedessen vergrößerte sich die Diskrepanz zwischen verantwortlichem und responsivem Regierungshandeln, d.h. die Inkompatibilität zwischen den externen Beschränkungen und öffentlicher Meinung als Orientierungsbasis.

In Ostmittel- und Südosteuropa verstärkten sich diese Auswirkungen der Krisen im Zusammenspiel mit institutionellen Schwächen der politischen Parteien. Die Aushöhlung demokratischer Kontrollmechanismen im Interesse finanzpolitischer Verantwortlichkeit hat die Repräsentationsprobleme der jungen Demokratien verstärkt. Wähler, die feststellen, dass die von ihnen gewählten Regierungsparteien ihre Wahlversprechen aufgrund externer Zwänge nicht oder nur teilweise realisieren können, tendieren dazu, den Wahlen fernzubleiben, Protestaktionen zu unterstützen oder politische Alternativen zu präferieren, die sich externen Interessen nicht unterwerfen wollen.

Wenn populistische oder andere Anti-Establishment-Parteien Wahlen gewinnen und Regierungsverantwortung übernehmen, sind sie mit drei grundlegenden Optionen konfrontiert. Wenn sie ihre weitergehenden politischen Ziele zurückstellen und „verantwortliche“ Politiken formulieren, riskieren sie, ihre Glaubwürdigkeit und damit die Unterstützung ihrer Wählerschaft zu verlieren, insbesondere dann, wenn ihre mangelnde Responsivität von anderen populistischen Herausforderern zum Vorwurf gemacht werden kann. Versuchen populistische Amtsinhaber dagegen, ihre Politikversprechen zu realisieren, dann werden die Finanzmärkte und die EU-Institutionen wahrscheinlich ihre „unverantwortlichen“ Politiken sanktionieren, was zu ihrem Scheitern führen oder beitragen kann. Ein solches Versagen setzt sie der öffentlichen Kritik aus und könnte viele Wähler veranlassen, ihnen die – notorisch labile – Unterstützung zu entziehen. Die dritte Option besteht darin, responsive Politiken mit Maßnahmen zur Einschränkung der öffentlichen Kontrolle und des politischen Wettbewerbs zu kombinieren, was zu einem Muster dominanzorientierter Machtpolitik führt, das etwa in Ungarn entstanden ist.

Die Demokratien Ostmittel- und Südosteuropas haben sich bisher in unterschiedlichem Maße als anfällig für die politischen Auswirkungen der globalen Finanz- und Eurozonenkrise erwiesen. Wirtschaftspolitische Fehler und eine stärkere Exposition gegenüber den internationalen Finanzmärkten trugen dazu bei, dass die Krisen Kroatien, Slowenien und Ungarn stärker trafen als Polen oder Tschechien. Mitte-Links-Parteien wie die Ungarische Sozialistische Partei und die slowenischen Sozialdemokraten wurden stärker in ihrer Glaubwürdigkeit erschüttert, da sie in größerem Maße als Mitte-Rechts-Parteien auf die europäische Integration als Legitimationsquelle angewiesen waren. Die Wählerverluste der Demokratischen Bürgerpartei in Tschechien oder der Kroatischen Demokratischen Gemeinschaft resultierten dagegen primär aus der Verwicklung ihrer Führungen in Korruptionsskandale. Inklusivere, organisationsstärkere Mitte-Rechtsparteien in Bulgarien (GERB), Polen (PO), Serbien (SNS) und Ungarn (Fidesz) waren besser dazu in der Lage, die Diskrepanz zwischen responsiver und verantwortlicher Politik zu überbrücken. In Ländern mit stärker fragmentierten Mitte-Rechts-Parteien wie Tschechien oder Slowenien dagegen schnitten neu gegründete Parteien bei den Parlamentswahlen besonders erfolgreich ab. In der Slowakei beschränkte eine gut organisierte Mitte-Links-Partei (Smer) die Möglichkeiten neuer Parteien, das bestehende Parteiensystem umzustürzen.

Anders als in Ungarn behielten die wichtigsten politischen Eliten in Bulgarien, Rumänien und der Slowakei auch nach dem EU-Beitritt ihre EU-freundlichen Grundhaltungen bei und verzichteten darauf, Konflikte mit der EU zur politischen Mobilisierung zu benutzen. In den westlichen Balkanländern verringerten die Anreize und Bedingungen des Beitrittsprozesses die politischen Spielräume für eine EU-Skepsis unter den moderaten Parteien. Während Ungarns gemischtes Wahlsystem eine parteipolitische Polarisierung und populistische Kampagnen begünstigte, begrenzten die proportionalen Wahlsysteme Bulgariens, Sloweniens und Tschechien die Mandatsgewinne erfolgreicher populistischer Parteien. Schließlich unterscheiden sich die einzelnen Demokratien im Verhältnis zwischen ökonomischer Performanz und Demokratie-Unterstützung durch die Bevölkerung.

Diese Bedingungskonstellationen und Einflussfaktoren bieten Erklärungen für die unterschiedliche Resilienz der ostmittel- und südosteuropäischen Demokratien. Sie weisen aber auch darauf hin, dass eine Dekonsolidierung dieser jungen Demokratien trotz der EU-Mitgliedschaft möglich ist, wenn mehrere ungünstige Umstände und Einflüsse zusammentreffen.

 

Ausführlicher Bericht:

BTI16_OMESOE

BTI 2016

Konfliktmuster in Montenegro

Ein Gutachten für das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit

Montenegro strebt einen Beitritt zur EU sowie zur NATO an. Seine politischen Eliten unterstützen, wie die Mehrheit der Bevölkerung, die dafür notwendigen ökonomischen und rechtsstaatlichen Reformen. Ein Teil der Oppositionsparteien lehnt einen NATO-Beitritt hingegen ab, boykottiert seit September 2015 die Parlamentsarbeit und veranstaltet seitdem regelmäßige öffentliche Protestaktionen, um die Regierung zum Rücktritt zu bewegen. Die pluralistische Medienlandschaft erfüllt demokratische Öffentlichkeits- und Kontrollfunktionen, auch wenn private Medienorgane um ihr finanzielles Überleben kämpfen. Nicht-Regierungsorganisationen tragen mit zur Realisierung gesellschaftlicher und politischer Reformen bei und übernehmen bei der Formulierung alternativer policies auch Funktionen der Oppositionsparteien.

Schattenseiten der jahrzehntelangen Herrschaft der seit 1990 ununterbrochen regierenden Demokratischen Partei der Sozialisten (DPS) sind u.a. mutmaßliche Kontakte der Regierung zur organisierten Kriminalität, verbreitete Korruption und Klientelismus. Trotz Gesetzesreformen ist es bisher nicht gelungen, die klientelistischen Praktiken der Wählerbindung wirksam einzuschränken. Die Strafverfolgungsbehörden haben bisher nur in wenigen politischen Korruptionsfällen ermittelt; kein führender Politiker wurde jemals verurteilt. Wachsende Auslandsschulden, ein anhaltend hohes Leistungsbilanzdefizit, zunehmende notleidende Kredite und die Folgekosten gescheiterter Privatisierungen gefährden zudem die finanzielle Stabilität Montenegros. Die Koalition zwischen der DPS und der zweitgrößten Regierungspartei ist u.a. hieran im Januar 2016 zerbrochen; die Regierung konnte jedoch ihre Parlamentsmehrheit mit Hilfe von Oppositionsstimmen erhalten.

Für die mittelfristige politische Entwicklung Montenegros lassen sich drei Szenarien skizzieren.

  • Die seit Jahrzehnten regierende DPS gewinnt (allein oder in Bündnissen mit der BS oder zusätzlich mit der Partei Positives Montenegro (PCG) auch die Parlamentswahlen 2016. Die neue Regierung setzt die Vorbereitung auf den EU-Beitritt fort. Neue Verhandlungskapitel werden geöffnet, aber die zu ihrer einvernehmlichen Schließung notwendigen administrativen, ökonomischen und politischen Anpassungs- und Reformmaßnahmen erfolgen langsam und zögerlich. Auch Governance-Strukturen und ‑Mechanismen verändern sich nur inkrementell und unter der Kontrolle der herrschenden Eliten. Die Opposition setzt nach ihrer erneuten Wahlniederlage ihre außerparlamentarischen Kampagnen fort, und ein Teil der Opposition radikalisiert sich zunehmend. Straßenproteste münden in vereinzelte gewaltsame Zusammenstöße.
  • Die Wahlen 2016 werden von der neu gegründeten Demos und anderen Oppositionskräften gewonnen. Diese bilden zusammen mit der Sozialdemokratischen Partei eine Koalitionsregierung der linken Mitte. DPS-Gefolgsleute werden auf allen Schlüsselpositionen ersetzt, an den klientelistischen Governance-Strukturen ändert sich nichts. Uneinigkeit innerhalb der Regierung – das nationalkonservative Lager favorisiert eine außenpolitische Annäherung an Russland – und mangelnder Reformwille bremsen den Beitrittsprozess zur EU. Die ökonomische Stagnation führt zu wachsenden inneren Konflikten, die neben der sozioökonomischen auch eine ethnopolitische Gestalt annehmen.
  • Die aus einem breiten, in den Parlamentswahlen 2016 siegreichen Oppositionsbündnis hervorgehende Mitte-Links-Regierung initiiert radikale gesellschaftliche Reformen. Gescheiterte Privatisierungen und korruptionsverdächtige Immobiliengeschäfte während der DPS-Regierungszeit werden gerichtlich überprüft und sanktioniert. Die neue Regierung beschleunigt die Beitrittsverhandlungen mit der EU, geht energisch gegen Reformwiderstände und Status quo-Interessen vor und realisiert bedeutende Infrastrukturprojekte. Verbesserte rechtsstaatliche und ökonomische Rahmenbedingungen führen überdies zu einem dynamischen Anstieg ausländischer Direktinvestitionen. Ein einsetzendes Wirtschaftswachstum läßt Beschäftigung und Lebensqualität nachhaltig steigen.
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    Politische Legitimität

    Politische Legitimität in der sozialwissenschaftlichen Diskussion und als Herrschaftsressource im postsowjetischen Raum.

    Gutachten für das Zentrum für Internationale und Osteuropastudien

    Ziel der Studie ist es, den Stand der sozialwissenschaftlichen Forschung zu politischer Legitimität zusammenzufassen und zu analysieren, inwieweit Legitimationsstrategien politischer Eliten und Legitimitätsauffassungen in der Bevölkerung zur Stabilisierung politischer Regime in postsowjetischen Staaten beitragen. Die Studie ist in sechs Abschnitte gegliedert.

    Zunächst wird die an Max Webers grundlegendes Verständnis legitimer Herrschaft anschließende sozialwissenschaftliche Begriffs- und Theoriebildung skizziert (1.). Das Legitimitätskonzept von David Beetham wird im Detail erläutert und in den folgenden Abschnitten mehrfach aufgegriffen. Dann werden existierende Ansätze zur Klassifizierung politischer Legitimität dargestellt, wobei insbesondere neuere Forschungsarbeiten zu autokratischen politischen Regimen ausgewertet werden (2.). Neben regime-vergleichenden Typologien werden auch Vorschläge zur Unterscheidung von Legitimationsmustern und Legitimitätsressourcen innerhalb von politischen Regimen betrachtet. Zur Messung politischer Legitimität nutzt die empirische Forschung Meinungsumfragen, Indikatoren für Legitimationsprobleme und kontextualisierende Expertenbewertungen (3.). Basierend auf Beethams Legitimitätskonzept identifiziert die Studie drei notwendige und hinreichende „Legitimationsleistungen“ zur Stabilisierung elektoraler Autokratien: Herrschende Eliten müssen ihre Fähigkeit und ihren Willen demonstrieren, Regeln durchzusetzen, eine gegenüber den Präferenzen der Bürger responsive Politik zu verfolgen und öffentliche Akten der bevölkerungsweiten Zustimmung zu inszenieren.

    Im folgenden Abschnitt wird der Bestand an Legitimitätsressourcen in den politischen Regimen des postsowjetischen Eurasien analysiert (4.). Die im Dualismus formaler und informaler Institutionen angelegte Koexistenz rational-legaler und traditional-personengebundener Legitimität hat sich im Zuge von Korruptionsskandalen als zunehmendes Problem für die existierenden Herrschaftsordungen erwiesen. Gesellschaftliche Entwicklungsvisionen und Termini wie „Souveräne Demokratie“ funktionierten nur eingeschränkt als legitimierende integrative Ideologien. Seit den durch Wahlfälschungen ausgelösten regime-stürzenden Massenprotesten in Georgien, Kirgisien und der Ukraine verschärfte sich das Dilemma, dass Amtsinhaber im Falle einer Enthüllung herrschaftsnotwendiger Wahlmanipulationen einen Legitimitätsverlust erleiden.

    Unzureichende und problematische rational-legale, ideologische und elektorale Legitimitätsressourcen führten dazu, dass die postsowjetischen autokratischen Regime besonders auf ihre Kapazitäten zur Bereitstellung von Massenwohlstand, öffentlicher Sicherheit und Ordnung sowie anderer Gemeingüter angewiesen sind. Aufgrund der Nicht-Abwählbarkeit der Präsidenten erschütterte die von der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise ausgelöste sozioökonomische Performanzschwäche unmittelbar die politischen Regime; diese Krise bietet eine plausible Erklärung für die zunehmende Aktivierung nationalistischer Deutungsmuster durch die russischen politischen Eliten. Die Studie identifiziert drei typische Konstellationen, in denen die Legitimationsbasis politischer Herrschaft neu strukturiert wird (5.): öffentliche Massenproteste, Übergänge von einem Präsidenten zu seinem Nachfolger und symbolische Akte der internationalen Anerkennung oder Statuszuweisung. Die sich dabei bietenden externen Einflussmöglichkeiten werden knapp erörtert. Das abschließende Fazit benennt offene Fragen und Desiderata der Legitimitätsforschung zum postsowjetischen Raum (6.).